Por: Alvaro Echeverri Uruburu.
Recientemente, el ex ministro de Hacienda y profesor de la Universidad de Columbia (EE.UU), José Antonio Ocampo, ha señalado la necesidad de volver a plantear el tema de la descentralización, o mejor aún, de la autonomía territorial del país tal como lo han puesto de presente los esfuerzos gubernamentales, desde las regiones, por contener la expansión de la pandemia del Covid-19.
En efecto, la dificultad inicial del gobierno central, encabezado por el Presidente Iván Duque, para entender la gravedad del fenómeno que llevó por el contrario a muchos gobernantes locales a decretar anticipadamente el confinamiento forzoso de sus poblaciones, obligando a la postre al primero a extenderlo en todo el país; las medidas y contramedidas de reapertura que enfrentaron muchas veces a los mandatarios municipales y departamentales con el gobierno central; la disminución de los recursos que va a golpear seriamente las finanzas locales por la doble vía primero, de la reducción del recaudo de su principal arbritio rentístico , el de Industria y Comercio, por razón del cierre de la economía durante casi la mitad del presente año y en segundo término, la reducción del monto de las transferencias del Sistema General de Participaciones (S.G.P) del gobierno nacional a las entidades territoriales, como resultado de la menor tributación que éste va a recibir por el mismo motivo, la parálisis de la economía nacional, todos estos hechos obligan a plantearse, una vez más la urgencia de una modificación estructural y de fondo de la organización territorial de la Nación, que garantice a los gobiernos regionales y locales una auténtica autonomía para el diseño de sus políticas y programas de desarrollo; poder enfrentar la crisis en curso y la obtención de nuevos y más flexibles recursos financieros.
Precisiones Constitucionales
Consideramos indispensable para enfrentar un nuevo diseño de la organización territorial del país, abandonar el viejo concepto de descentralización.
Este parte de la idea de que determinadas atribuciones de los organismos centrales de gobierno -ubicados siempre en la capital del país- pueden trasladarse o delegarse en las entidades territoriales, departamentos y municipios. Pero en todo caso, tales atribuciones no pertenecen a estos y por lo mismo, su ejercicio es transitorio y pueden ser recuperados por sus titulares legítimos y permanentes cuando a ellos les plazca.
Por el contrario, la noción de autonomía corresponde, fundamentalmente, a atribuciones y competencias propias e inherentes a las autoridades territoriales y, de las cuales, el gobierno central no puede válida y legalmente, apropiarse. Aunque la Constitución Política en su artículo 1° define el país como una “República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales….”, buscando conciliar los conceptos antagónicos de descentralización y autonomía (cosa que suele ocurrir en las constituciones de consenso como lo es la Constitución del 91) lo cierto es que el constituyente al referirse al régimen territorial del país en concreto, inequívocamente se inclinó por un sistema autonómico desechando la definición de Miguel Antonio Caro a propósito de la Constitución de 1.886, cuando definió la organización territorial que esa Constitución le daba al país, como de “unidad política y descentralización administrativa.”
Contrariamente a ese propósito original, el país, como lo señala el mismo profesor Ocampo, ha vivido durante los últimos años y agravado por la pandemia, un “proceso de recentralización” (El Tiempo, 1° de septiembre de 2020).
Desde la perspectiva de la opción autonómica hecha por el constituyente, el artículo 287 constitucional ha señalado los elementos constitutivos de ésta a nivel regional y local así:
1. Gobernarse por autoridades propias.
2. Ejercer competencias que les corresponden.
3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.
4. Participar en las rentas nacionales.
Para garantizar la autonomía de municipios, distritos, el Art. 288 de la Carta dispuso que por medio de una Ley Orgánica de organización territorial (LOT), se definieron las competencias propias de los órdenes nacional, regional y local.
La idea general del constituyente, era entregar como competencias propias de las entidades territoriales, una serie de funciones que tradicionalmente se encontraban en cabeza de las entidades nacionales pero que correspondían de manera directa a intereses de los entes regionales y locales (vgr. vías secundarias y terciarias, algunos servicios públicos, turismo, conservación del medio ambiente y del patrimonio cultural e histórico, explotación de los recursos naturales, manejo de puertos aéreos, fluviales y marítimos, etc.). Ello, desde luego, en un proceso de negociación entre autoridades centrales y las territoriales.
En la medida en que una serie de actividades, funciones y servicios públicos pasaran a ser de competencia exclusiva de los gobiernos subcentrales , el aparato del Estado a nivel nacional tendría que sufrir un proceso de adelgazamiento y por lo mismo, requeriría menos recursos, que en buena parte, irían a financiar las nuevas competencias de los entes territoriales, para lo cual la Constitución dispuso un incremento sustancial de las fórmulas de transferencias del sistema general de participaciones de los ingresos generales de la Nación, así como por la posibilidad de aquellos de obtener ingresos nuevos en forma independiente y de acuerdo con las condiciones particulares de cada región o municipio.
El fracaso de los propósitos constitucionales
Pero el Gobierno central, lejos de transferir funciones a las entidades territoriales por medio de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial como lo ordena el texto constitucional, amén de acrecentar atribuciones, entre otras cosas, como consecuencia de la nueva Constitución, debió acudir a reducir los montos de las transferencias ordenadas por el sistema general de participaciones, mediante sucesivas reformas a la Constitución en el 2001 y en el 2007. En estas condiciones el diseño autonomista quedó relegado “sine die”.
Ahora bien, después de veinte años de expedida la Constitución, el Congreso de la República finalmente aprobó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, LOT 1454 de 2011. Pero esta Ley a nuestro juicio, constituyó un eslabón más en la larga cadena de frustraciones para alcanzar la autonomía de las entidades subcentrales de la nación, como paso intermedio, quizás, a la federalización del País.
En efecto, esta normativa en vez de efectuar una redistribución amplia de competencias entre el gobierno central y los entes territoriales, que hubiera obligado a una asignación mayor de recursos y la atribución para éstos de la facultad de determinar la obtención de nuevas fuentes de recaudación.
Por el contrario, la Ley 145/11 estableció como competencia genérica de la nación: los asuntos de interés para ésta, como el manejo de parques nacionales, grandes proyectos de infraestructura, sistemas de urbanización y poblamiento, equitativa distribución de los servicios públicos y protección y conservación del Patrimonio Histórico y Cultural. En lo que toca a las competencias de los departamentos, los criterios para el uso y ocupación de los espacios territoriales del departamento; los relativos a las políticas de asentamiento y poblamiento de los centros urbanos y el ordenamiento del territorio. En el caso de los municipios, funciones que estos ya cumplen como dictar el plan de ordenamiento territorial (POT) y la “armonización de políticas territoriales”.
Esta misma ley, creó las llamadas Regiones de Planeación y Gestión, cuyos resultados concretos, hasta hoy, son desconocidos.
Después de casi treinta años de la propuesta autonomista para el país, definida en la Constitución del 91, parece claro que ni el gobierno central cargado de atribuciones cada vez más hipertrofiadas, ni el Congreso de la República, conformado por dirigentes regionales cuyo poder electoral se vería afectado por un rediseño democrático del territorio nacional, no están interesados en darle vida a ese proyecto de la Constitución.
Corresponderá entonces a las nuevas figuras democráticas regionales que parecen estar surgiendo en muchos lugares de nuestro país, asumir como una de sus banderas de transformación de la vida política, social y económica de la Nación, la reestructuración territorial orientada hacia la conquista de la autonomía de regiones y municipios, como paso previo hacia la Federalización de Colombia.